NextGenerationEU, le plan de relance de 800 milliards d'euros de l'Union européenne après la pandémie, cessera de verser des fonds à la fin de 2026, laissant les décideurs évaluer un programme qui a permis des infrastructures visibles mais qui n'a pas atteint ses ambitions économiques.

Un programme qui a financé des projets concrets

Le paquet de relance, lancé en 2020 pour accélérer une Europe plus verte, plus numérique et plus résiliente, a financé des projets allant de l'extension du tramway de Florence au réseau de recharge de voitures électriques en Espagne, en passant par le raccordement des îles grecques comme Santorin au réseau électrique continental. Pourtant, selon la Cour des comptes européenne, le montant réellement dépensé s'élève à environ 575 milliards d'euros, avec 95 milliards d'euros de prêts encore non réclamés.

Pourquoi le fonds n'a pas été pleinement exploité

Des règles d'éligibilité strictes ont ralenti l'accès aux subventions et aux prêts. Les États membres doivent mettre en œuvre une série de réformes, par exemple des changements dans la législation du travail en France et en Espagne, une refonte du système judiciaire italien et de nouvelles procédures d'autorisation des énergies renouvelables en Espagne, avant de pouvoir puiser dans les fonds. De nombreux gouvernements, déjà fortement endettés, ont été réticents à contracter de nouveaux emprunts, préférant préserver leur marge de manœuvre budgétaire.

En conséquence, trois pays, l'Italie, l'Espagne et la Grèce, ont absorbé une part disproportionnée des ressources. L'Italie a reçu 195 milliards d'euros, l'Espagne 103 milliards et la Grèce un peu moins de 37 milliards, soit ensemble les trois quarts de tous les prêts et près de la moitié des subventions. Cette concentration a suscité des craintes que le programme renforce les disparités existantes plutôt que de répartir les bénéfices de façon équitable au sein de l'Union.

Suivi difficile des dépenses

Les auditeurs ont averti que l'absence d'un système de suivi unifié rend difficile la vérification de chaque euro dépensé. À la fin de l'année dernière, les procureurs européens enquêtaient sur plus de 500 cas de fraude présumée liés au fonds de relance, soulignant les défis de la surveillance d'une injection massive et rapide de fonds publics.

Les économistes notent que les obstacles bureaucratiques ont parfois empêché la mise en œuvre de projets. Dans plusieurs cas, les réformes requises ont été retardées ou atténuées, ce qui a empêché le financement à temps des améliorations vertes ou numériques prévues. Ce décalage entre ambition politique et capacité administrative a dilué l'impact global du stimulus.

Impact économique : gains modestes et répartition inégale

Les estimations officielles suggèrent que le programme a ajouté environ 0,3 % au produit intérieur brut de l'UE en 2023. Les propres calculs de la Commission européenne évoquent des effets de débordement, où l'investissement dans un secteur stimule la demande dans les industries connexes. Les pays déjà en retard d'investissement public, notamment l'Italie, l'Espagne, la Grèce et le Portugal, ont enregistré ce que l'Institut Delors a qualifié de «rebond spectaculaire» après la chute liée à la pandémie.

L'Allemagne, du fait de sa taille, a enregistré le plus grand bénéfice absolu, avec une hausse estimée à 66 milliards d'euros provenant de 32 milliards d'emprunts et de subventions. Pourtant, les chiffres de croissance restent modestes : l'économie allemande a progressé de 0,2 % et l'Italie de 0,5 % sur la même période.

«L'impact économique, bien que tangible, n'était pas suffisant pour en faire un bouleversement majeur», a déclaré Eoin Drea, chercheur principal au Wilfried Martens Centre for European Studies, un think‑tank lié au parti centriste européen du peuple. Il a ajouté que les défauts de conception du fonds découlaient de l'urgence politique d'agir pendant la pandémie, plutôt que d'une stratégie cohérente à long terme.

Répercussions politiques et futurs emprunts

La performance mitigée du programme influence déjà le débat sur l'avenir fiscal de l'UE. Les politiciens de gauche soutiennent que l'expérience prouve que l'Union peut emprunter à plus grande échelle pour financer des priorités sociales et environnementales. En revanche, les gouvernements d'Allemagne, des Pays‑Bas, du Danemark, d'Autriche, de Finlande et de Suède mettent en garde contre une nouvelle vague d'emprunt commun, insistant sur la nécessité de prudence budgétaire.

Ces États «frugaux» ont récemment indiqué à la Commission qu'une hausse substantielle du budget de l'UE pour 2028‑2034 était intenable, rejetant les propositions d'un nouveau fonds de relance. «Un nouvel emprunt commun n'est pas la solution à nos défis budgétaires», ont-ils déclaré dans une déclaration conjointe.

Néanmoins, la Commission pousse à un budget pluriannuel plus important pour compenser la perte des liquidités de NextGenerationEU. Le fonds devant s'épuiser le 31 décembre, les États membres ont jusqu'au 30 septembre pour soumettre leurs dernières demandes de financement et jusqu'au 31 août pour mettre en œuvre les réformes en suspens. La Hongrie, par exemple, agit rapidement pour sécuriser les 10 milliards d'euros restants auxquels elle a droit.

Le remboursement reste incertain

Une des questions les plus litigieuses concerne le service de la dette de 800 milliards d'euros. Le plan initial prévoyait que la Commission européenne lève des recettes supplémentaires, notamment la vente de quotas d'émissions de carbone, mais cela nécessite l'unanimité des États membres, un obstacle difficile à franchir.

Avec de nombreuses économies toujours confrontées à des ratios d'endettement public élevés, à des prix de l'énergie élevés et aux retombées des tensions commerciales, la perspective d'un calendrier de remboursement coordonné apparaît incertaine. Certains analystes avertissent que l'arrêt brutal des versements du fonds pourrait mettre sous pression les budgets nationaux, surtout dans les pays qui ont déjà fortement puisé dans les prêts.

«L'impact économique limité du fonds de relance pourrait être éclipsé par son impact politique plus important, d'ailleurs parce que nous ne savons même pas encore comment nous allons le rembourser, ce qui est incroyable», a ajouté Drea.

Ce que la fin du fonds signifie pour les travailleurs européens

Pour les travailleurs sur le terrain, l'héritage du programme est mitigé. Les projets d'infrastructure ont créé des emplois dans la construction, l'ingénierie et les secteurs des énergies renouvelables, tandis que le déploiement de points de recharge pour véhicules électriques et les améliorations des transports publics ont amélioré la mobilité quotidienne des usagers. Cependant, la répartition inégale des fonds signifie que de nombreuses régions ont vu moins d'avantages tangibles, renforçant les inégalités existantes entre les économies du Nord plus riches et les États du Sud plus endettés.

Les syndicats à travers le continent réclament un cadre plus clair pour garantir que tout futur emprunt se traduise en emplois sécurisés et bien rémunérés, plutôt qu'en contrats précaires. Ils soutiennent que la prochaine étape fiscale de l'UE doit être liée à des normes sociales fortes, à des protections sociales robustes et à un engagement réel de réduction des émissions de carbone, plutôt qu'à une simple expansion du budget.

Alors que l'UE s'apprête à clôturer son exercice d'emprunt le plus ambitieux, le débat sur le financement de la transition verte et numérique de l'Europe est loin d'être tranché. L'expérience de NextGenerationEU servira probablement de référence pour les futures discussions sur la dette commune, la solidarité fiscale et l'équilibre entre stimulus rapide et contrôle rigoureux.