L'Ukraine a indiqué à ses partenaires occidentaux qu'elle avait besoin d'environ 27 milliards de dollars (soit près de 24 milliards d'euros) pour maintenir le fonctionnement de l'État pendant l'hiver à venir, un déficit qui a relancé un débat houleux au sein de l'Union européenne sur l'opportunité d'utiliser les réserves gelées de la Banque centrale de Russie afin de combler le manque.

Demande publique et contexte économique

Cette requête a été rendue publique par le président Volodymyr Zelensky lors de la fête de l'Indépendance de l'Ukraine le mois dernier, surprenant de nombreux responsables européens. Alors que les frappes aériennes russes se poursuivent et que les capacités de défense aérienne de Kiev restent insuffisantes, l'économie ukrainienne se contracte fortement et les citoyens voient leurs factures d'énergie et leurs prix alimentaires grimper en flèche.

Les avoirs gelés : comment ils se sont accumulés et pourquoi ils comptent

Lorsque l'UE a imposé des sanctions à la Russie en 2022, elle a bloqué 210 milliards d'euros d'actifs appartenant à la Banque centrale de Russie (BCR). Cette mesure visait à empêcher Moscou d'accéder à des fonds pouvant financer son effort de guerre. Depuis, ces actifs génèrent chaque année entre 3 et 5 milliards d'euros de profits exceptionnels, que l'UE transfère à Kiev dans le cadre d'un paquet d'aide plus large convenu avec le G7.

En octobre 2024, l'UE a commencé à canaliser ces profits vers l'Ukraine et, à la mi‑2025, des discussions étaient en cours pour transformer le stock gelé en un « prêt de réparation » de 140 milliards d'euros. Cette proposition aurait exigé que l'Ukraine ne rembourse l'argent que si la Russie venait à payer des réparations de guerre, évitant ainsi une confiscation directe qui pourrait violer le droit international.

La Belgique, où se trouve le dépositaire de titres Euroclear qui détient la majeure partie des fonds gelés, s'est fortement opposée. Les autorités belges ont averti que toute saisie des actifs pourrait exposer Euroclear, et par extension le système financier de l'UE, à des représailles juridiques coûteuses de la part de Moscou ainsi qu'à une instabilité plus large des marchés financiers.

Plan B et ses limites

Lorsque les dirigeants européens n'ont pas pu parvenir à un consensus sur une saisie à grande échelle, ils ont adopté un « Plan B ». L'alternative consistait à créer un fonds de 90 milliards d'euros financé par un emprunt commun de l'UE, destiné à couvrir les besoins de l'Ukraine pour 2026 et 2027. Ce fonds devait être complété par des contributions d'alliés comme le Canada et le Japon, mais ces engagements ne se sont pas encore matérialisés pleinement.

En juin, l'UE a déboursé 3,9 milliards d'euros pour des drones et des systèmes de défense aérienne, suivi de 4,6 milliards d'euros en juillet. L'Ukraine demande maintenant à Bruxelles d'accélérer le versement de la prochaine tranche, d'environ 3 milliards d'euros, après que le Conseil européen a approuvé l'utilisation de fonds pour des batteries de missiles Patriot.

Certains diplomates au sein du bloc ont exprimé des doutes quant à l'efficacité de ces dépenses, se demandant si l'argent est réellement dirigé vers les besoins les plus urgents sur le terrain. Le coût de la guerre augmente chaque année, non seulement en termes d'armement mais aussi en matière de reconstruction, de sécurité énergétique et de l'hiver imminent, qui agira comme un multiplicateur des dépenses ménagères.

Courants politiques et labyrinthe juridique

Ce dilemme de financement survient alors que les budgets nationaux à travers l'Europe sont déjà tendus et que les partis d'extrême droite gagnent du terrain dans plusieurs États membres. En France, par exemple, une éventuelle victoire de Marine Le Pen pourrait modifier la position du pays sur l'aide à l'Ukraine après 2027.

Dans ce contexte, une coalition d'États membres, dont la Pologne, l'Espagne, les Pays‑Bas et la Suède, ainsi qu'un groupe multipartite de députés européens, ont exhorté la Commission européenne à reconsidérer l'idée de mobiliser les avoirs russes gelés.

En août, trois anciens hauts fonctionnaires ont présenté une proposition technique : transférer les actifs gelés d'Euroclear vers un nouvel instrument de garde contrôlé par l'UE, afin de protéger la Belgique d'une exposition juridique directe. Ils ont soutenu que ce transfert pourrait être justifié en vertu de l'article 122(1) du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, qui autorise l'UE à agir dans l'intérêt de l'Union en circonstances exceptionnelles.

Les juristes avertissent toutefois qu'un tel transfert, même soigneusement structuré, n'éliminerait pas le risque. La confiscation des réserves d'une banque centrale pourrait déclencher des poursuites dans plusieurs juridictions et, plus crucialement, miner la confiance dans l'euro et le cadre monétaire qui soutient le marché unique.

Ambitions américaines et géopolitique du levier

De l'autre côté de l'Atlantique, l'ancien président américain Donald Trump est intervenu avec une proposition qui verrait les actifs gelés utilisés pour la reconstruction de l'Ukraine sous supervision américaine. Dans un récent post sur les réseaux sociaux, Trump a suggéré que l'Europe rembourse les États‑Unis pour l'aide fournie à Kiev et, dans le cadre de son plan de paix en 28 points, rédigé sans consultation des autorités ukrainiennes ou européennes, 100 milliards de dollars des fonds gelés seraient investis dans des projets de reconstruction gérés par les États‑Unis, la moitié des profits revenant à Washington.

Le plan de Trump prévoit également de rediriger une partie des actifs vers des co‑entreprises russo‑américaines, une idée qui a suscité de vives critiques de la part des dirigeants européens, qui la perçoivent comme une tentative de transformer l'aide à l'Ukraine en un outil de négociation pour les objectifs géopolitiques américains.

Enjeux pour l'Europe

Utiliser dès maintenant les actifs gelés offrirait à Kiev une bouée de sauvetage vitale et allégerait la pression immédiate sur les budgets de l'UE, déjà confrontés à l'inflation, aux coûts de la transition énergétique et aux retombées de la pandémie. Cela limiterait également la capacité de Washington et de Moscou à se servir de ces actifs comme levier dans de futures négociations.

Cependant, cette démarche aurait un prix. Une saisie décisive pourrait créer un précédent qui affaiblirait le principe d'immunité souveraine des banques centrales, incitant d'autres nations à cibler les réserves étrangères lors de conflits futurs. De plus, toute contestation juridique de la part de la Russie pourrait se répercuter sur le système financier européen, augmentant les coûts d'emprunt des États membres et menaçant la stabilité de l'euro.

Pour les travailleurs et les ménages européens, le résultat a des conséquences directes. Si l'UE doit financer l'Ukraine par l'emprunt traditionnel, les contribuables du bloc pourraient voir augmenter les coûts de service de la dette, se traduisant par une réduction des dépenses publiques ou une hausse des impôts. À l'inverse, une mobilisation réussie des actifs gelés libérerait de l'espace budgétaire pour les programmes sociaux nationaux, tout en renforçant la crédibilité de l'UE comme défenseur du droit international et soutien d'un voisin souverain sous attaque.

Perspectives

Les dirigeants européens doivent se réunir dans les semaines à venir pour décider s'ils adoptent la nouvelle proposition d'instrument de garde ou s'ils poursuivent le plan d'emprunt de 90 milliards d'euros. La décision sera influencée par les avis juridiques, l'intensité du lobbying des États membres et l'évolution de la situation militaire en Ukraine.

En attendant, Kiev presse pour obtenir la prochaine tranche de 3 milliards d'euros afin d'acheter des systèmes Patriot supplémentaires, une demande qui souligne l'urgence de sécuriser les capacités de défense aérienne avant l'hiver. La Commission européenne a indiqué sa volonté d'accélérer les paiements, mais l'approbation finale dépend toujours d'un consensus plus large sur le sort des réserves russes gelées.

Quel que soit le résultat, cet épisode illustre le compromis complexe auquel l'Europe est confrontée : concilier les besoins humanitaires et sécuritaires immédiats d'un voisin déchiré par la guerre avec la stabilité à long terme de son architecture financière. Le choix résonnera à travers la politique budgétaire de l'UE, la crédibilité de son régime de sanctions et le débat plus large sur la manière dont le bloc doit réagir lorsqu'une grande puissance utilise ses actifs financiers comme arme de guerre.